EL
DESAFÍO DE LA INTEGRACIÓN Y LA DEMANDA DE IDENTIDAD
Jordi Borja
La exclusión es un concepto a la moda, que expresa una realidad múltiple y dolorosa: los sin trabajo, los sin papeles, los sin familia, los sin vivienda formal... La exclusión se manifiesta sobre todo en las áreas urbanas. Hay territorios y grupos excluidos. En Francia se inventa la ÇzonaÈ para distinguirla de la ÇbanlieuÈ, es decir la periferia de los marginales de la de los integrados.
Los territorios de exclusión son aquellos que expresan el fracaso de la ciudad, la no ciudad, o como escribió Francisco Candel Çdonde la ciudad pierde su nombreÈ Los Çterrains vaguesÈ ocupados por gentes fuera del circuito del reconocimiento social.
El problema al que se confrontan hoy las áreas urbanas es el del crecimiento de estos territorios de exclusión y de los grupos marginados por la acumulación de exclusiones: ni trabajo ni ingresos estables, en zonas de escaso o nulo reconocimiento social, pertenecientes a grupos étnicos o culturales poco o nada aceptados institucionalmente (incluso ilegales), desintegrados familiarmente (personas solas, viejos, niños o jóvenes desescolarizados,...) La ciudad es un enorme continente de problemáticas sociales. Las políticas urbanas no pueden permanecer indiferentes en nombre de sus competencias legales y de sus medios económicos limitados. El urbanismo no puede resolver todos estos problemas. Por lo menos no debería agravarlos, como dijimos al principio.
En consecuencia hay que plantearse siempre, en cada programa de actuación municipal, en cada proyecto urbano, cual es su contribución a la cohesión social, a la integración de sectores excluidos. Ya nos hemos referido al espacio público y más en general al urbanismo, como un medio potencial de promover la redistribución social de bienes y servicios, de favorecer las relaciones sociales y de dar sentido a la vida cotidiana para todos los grupos y las áreas urbanas. Teniendo en cuenta las desigualdades y las discriminaciones existentes: diversos estudios sociológicos pero también la simple observación demuestran las diferencias de uso de los espacios públicos según el género, la edad, el grupo étnico de pertenencia, etc.
Es obvio que no es suficiente el urbanismo para promover la integración socio-cultural en la ciudad. Sin embargo, es un buen punto de partida para plantearse tres objetivos integradores: la creación de espacios que refuercen identidades, el reconocimiento de las diferencias y la existencia de momentos y lugares de expresión universalista.
Espacios sin identidad
La ciudad es, o debería ser, un sistema de lugares, es decir de espacios con sentido. Por lo tanto al tratar los centros y los barrios, las vías públicas y los equipamientos, los monumentos y todos los elementos que configuran la imagen urbana (desde el transporte público, hasta la publicidad) hay que cuestionar el sentido que transmiten. Promover la integración quiere decir que todos estos lugares y elementos deben contribuir a la identidad de la ciudadanía. O mejor dicho, a las identidades. Cada grupo debe encontrar espacios y lugares, signos y señales, con los que se pueda identificar. Reforzar la identidad de grupo (de edad o de género, barrial o social, de orientación cultural o sexual, étnico o religioso) no va contra la integración global en la ciudad, sino que generalmente la facilita. Producir sentido mediante la identificación con los elementos materiales y simbólicos del entorno supone contribuir a la cohesión interna de los colectivos sociales, pero también a su visibilidad en el magma urbano.
Reconocer
las diferencias en el territorio y el derecho al encuentro
Si la ciudad debe contribuir a que se expresen las identidades diferenciadas, también es el lugar de encuentro y de intercambio, por lo tanto una escuela que estimula la innovación y la tolerancia.
Para que ello sea posible el diseño de los espacios públicos y de los equipamientos, la concepción de las áreas residenciales y de las centralidades deben garantizar la accesibilidad a los distintos grupos de ciudadanos y favorecer su presencia y su mezcla (sin perjuicio de que se diferencien funciones). El contacto y el intercambio suponen también que se internalicen unas prácticas administrativas y unas pautas culturales que vean en la mezcla un valor positivo y no una molestia o un peligro. La agorafobia, la obsesión por la seguridad, el ÇracismoÈ machista, xenófobo o antijoven, que son muchas veces comunes a aparatos del Estado y a sectores importantes de la población son negadores de uno de los valores más importantes de la ciudad: el derecho al encuentro.
La ciudad como lugar de universalidad
ÀGlobalización y ciudad global? Se ha convertido en un discurso banal. En todas las épocas las ciudades han sido lugares centrales del intercambio de productos y de ideas. La intensidad del intercambio dependerá obviamente del grado de desarrollo económico y tecnológico, de los medio de transporte y comunicación y del orden político mundial. Hoy se produce en tiempo real en algunos aspectos (medios de comunicación, finanzas y negocios) y son más numerosos los actores implicados. ÀPero esto ha cambiado sustancialmente la vida de la gente?
ÀCosmopolitismo y ciudadanos del mundo todos? No, sólo una pequeña parte de la ciudadanía vive globalizada. No todos están en Internet, no todos están conectados con el resto del mundo. Incluso la difusión del turismo internacional en los países más desarrollados supone únicamente, casi siempre, visitar ÇenclavesÈ en los que se reproduce entorno conocido.
La ciudad como lugar de la universalidad es otra cosa. Es el ámbito de construcción y expresión de valores con vocación más o menos universal. El lugar donde Çmucho más temprano que tarde abrirán las grandes alamedas por donde pase el hombre libre para construir una sociedad mejorÈ. Salvador Allende (18)
Estas grandes alamedas deben existir, debe haber un espacio cívico para las grandes concentraciones, culturales o políticas, donde se expresan los movimientos colectivos más amplios. Ya sabemos que estos movimientos sociales pueden tener motivaciones y objetivos corporativos o localistas, pero encuentran también su legitimidad en su referencia a valores más universales, derechos humanos, libertades, solidaridad. Y es necesario para la integración ciudadana, para que funcione la tolerancia y la apertura al mundo que se expresen y tengan lugares de expresión en los lugares más centrales, más significantes.
Esta referencia a la universalidad nos lleva a una última reflexión: Àla integración socio-cultural qué tipo de identidad constituye?
La ciudad es en si misma un conjunto de identidades que se suman, se confrontan o viven en forma más o menos aislada unas de otras. Hay identidades barriales, otras de carácter étnico (debido a las inmigraciones), de género y de edad (mujeres, jóvenes), de carácter socio-político, etc. A veces se apoyan en el territorio, otras veces muy escasamente. ÀEstas identidades se oponen o facilitan la integración ciudadana global? La facilitan por la vía de la suma o de la confrontación, es decir si hay algún tipo de relación con la sociedad y el espacio urbano más globales. Cuando estas identidades de grupo expresan aislamiento (o contribuyen a él) es más discutible aunque en la medida que permiten superar la anomia y refuerzan al grupo también facilita su relación colectiva o individual con el resto (p. ej. Las asociaciones de minorías étnicas)
Existe una identidad socio-cultural ciudadana distinta de este conjunto de identidades descritas. Es un triple producto de la historia de la ciudad, de los grupos y de los valores hegemónicos en el presente (que pueden expresarse a través de un liderazgo político) y de los proyectos y colectivos emergentes, es decir de futuro. Cuando alguno de estos elementos es débil, la integración socio-cultural es más difícil. Esta identidad socio-cultural ciudadana a su vez puede articularse más o menos a las identidades nacionales, estatales o más globales (europea, p. ej.). Es una relación compleja, sobre la que es difícil generalizar. En algunos casos la articulación parece relativamente fácil: p. ej. Barcelona - Catalunya, Paris-Francia, lo que no excluye dimensiones conflictivas. En otras la relación predomina la confrontación, cuando no el espíritu secesionista: p. ej. ciudades del norte de Italia respecto al Estado italiano. Estos casos también pueden expresar un déficit de valores universalistas ciudadanos o una incapacidad para asumir la hegemonía respecto a entornos considerados como antagonistas (por su poder, o por su dependencia, de todo hay)
El
desafío de la incomunicación y el derecho a la relación
social
La ciudad es el lugar por excelencia donde se construye la relación social (Çle lien socialÈ es hoy un concepto de moda en la sociología francesa). Si la relación social se debilita, si resurgen o se desarrollan fenómenos de anomia (otra vez la sociología francesa, ahora clásica: Durkheim), si la falta de cohesión social y de cultura cívica se convierten en lamentaciones permanentes, si vuelve el miedo a la ciudad y prevalece una visión apocalíptica de la misma, entonces algo muy grave está ocurriendo. La ciudad no provoca necesariamente esta ruptura, pero la expresa con escándalo. ÀPor donde se rompe la relación social? Los mecanismos de la exclusión son diversos y anteriormente ya citamos los más específicamente urbanos: las áreas donde se produce el circulo vicioso de la exclusión, donde se acumulan los efectos del paro, de la marginalidad territorial y cultural (minorías étnicas), de la pobreza, de la anomia interna, de la falta de reconocimiento social, de la débil presencia de las Instituciones y de los servicios públicos y de la dificultad para hacerse oír y escuchar por las Administraciones (19).
Creemos que hay un elemento básico que está en la raíz de la exclusión y en la ruptura de la relación social: la pérdida (o el no haber tenido nunca) de los medios para comunicarse con los otros.
La ciudad, hemos dicho, es comercio y cultura, es decir intercambio y comunicación. Las dinámicas urbanas más perversas que resuelven la urbe-ciudad, agravan la ruptura de la relación social. Un urbanismo más integrador y significante puede contribuir a restablecerla. Pero hay otros mecanismos incluyentes-excluyentes más allá del urbanismo y que deben ser asumidos por las políticas urbanas. Tres nos parecen especialmente relevantes: empleo remunerado / paro, comunicación y nuevas tecnologías y relación de los ciudadanos con las Administraciones públicas.
Empleo remunerado / paro
La relación social se establece principalmente por medio de trabajo: ingresos, inserción en la sociedad activa, reconocimiento por los otros. Hoy el paro es, con toda seguridad, la causa más importante de ruptura de la relación social, no solamente por como afecta a los que pierden el empleo sino también porque deja sin esperanza de inserción a una parte importante de la población joven.
ÀEs posible hacer algo desde la política urbana? Es necesario. ÀCómo?
• Los proyectos urbanos deben incorporar entre sus objetivos la generación de empleo.
• Las políticas públicas pueden promover importantes yacimientos de empleos adecuados a los sectores más vulnerables como en el mantenimiento urbano y la ecología de la ciudad y en los llamados servicios de proximidad.
• La educación, la cultura y el esparcimiento, la seguridad ciudadana, los servicios sociales, son sectores susceptibles de ofrecer binomios de formación Ðempleo para los jóvenes (20). Así como las tecnologías de comunicación y lsa relaciones Administración-ciudadanos (información, asistencia).
Estos y otros medios no parecen sin embargo suficientes para volver a un a situación próxima al pleno empleo formal en las áreas urbanas. Por ello creemos que hay que plantearse seriamente el debate y experimentar la aplicación de alguna de las diversas modalidades de Çsalario ciudadanoÈ que diversos colectivos y expertos proponen en Europa (21).
Tecnologías de información y comunicación
y ciudadanía
Estas tecnologías que ya no es preciso continuar denominándolas ÇnuevasÈ, pueden ser incluyentes o excluyentes.
Actualmente se ha impuesto la concepción economicista (technological push) sobre otra más orientada a su utilidad para cubrir las necesidades colectivas (social pull). Algunas propuestas para un uso incluyente de las TIC ( 22):
• El sector público debe partir de las necesidades ya identificadas en equipamientos y servicios para regular la oferta y no dejar que ésta se oriente únicamente hacia los sectores consumidores más solventes.
• Así mismo conviene priorizar las redes descentralizadas de carácter público o social (en educación, sanidad, cultura, medios de comunicación social de ámbito local, etc.) y no como ahora la oferta industrial concentrada.
• La legislación (europea, nacional) debe garantizar el acceso gratuito de toda la población a la información de origen público.
• Los poderes locales utilizarán las TIC para transformar las relaciones Administración-ciudadanos (p. ej. ventanilla única) y para promover la capacidad de expresión ciudadana, especialmente de los sectores que sufren algún tipo de discriminación o de exclusión.
• Las TIC serán consideradas servicios de interés general y los poderes públicos garantizarán la igualdad de acceso mediante políticas activas a favor de los usuarios y un observatorio de vigilancia de sus usos.
Relación
ciudadanos - Administraciones públicas
Aunque el discurso público en los últimos tiempos parece muy preocupado por la exclusión es aún más preocupante como su práctica muchas veces contribuye a reforzar los mecanismos excluyentes.
Las políticas urbanas, especialmente a la hora de efectuar grandes proyectos de infraestructuras, raramente tienen en cuenta objetivos de redistribución social y de integración de sectores excluidos. Otras veces se realizan proyectos destinados a sectores vulnerables (operaciones de vivienda, espacios públicos, etc.) sin tener en cuenta, ni tan solo escuchar, las demandas de esta población, y menos aun, intentar primero entender sus aspiraciones. El funcionamiento político (partitocrático) y administrativo (burocrático) es ya en sí mismo excluyente para una gran parte de la población.
Frente a estas situaciones el discurso crítico cae fácilmente en la retórica populista. Lo que está al orden del día es la transformación de las relaciones entre Instituciones políticas y ciudadanía. La descentralización de los gobiernos locales, el planeamiento estratégico con participación ciudadana, la gestión mixta de equipamientos y servicios, la democratización de las TIC que hemos citado anteriormente y en general todas las actuaciones de Ç acción positiva È para dar voz a los que no la tienen o no se hacen escuchar son caminos indicativos de que se reducen los márgenes de la exclusión.
El desafío de la democracia y de la ciudadanía en el territorio:
el derecho a la innovación política y a la ilegalidad
No hay duda que hay un déficit democrático en los ámbitos de la globalización, de la economía mundial, de los medios de comunicación social uniformadores, de las organizaciones internacionales. Una democracia territorial de proximidad, regional-local, fuerte, podría ser un contrapeso importante y un mecanismo de participación democrática en los ámbitos globales. Pero, sería muy ingenuo idealizar la actual democracia local y regional. Es cierto que tiene a su favor un conjunto de factores suficientemente reconocidos como son:
• la proximidad a la población en la gestión
• la mayor capacidad de integrar las políticas públicas
• la representatividad inmediata y directa de los gobiernos locales
• la cultura cívica que considera iguales a todos los ciudadanos
• la conciencia de identidad que los actuales procesos globalizadores han reforzado, como afirmación frente a la homogeneización.
Pero hay otros factores de signo contrario que reducen y hasta suprimen los
anteriores como:
• Los impactos sobre el territorio de decisiones económicas y políticas exteriores sobre las cuales los gobiernos locales y los actores de la sociedad civil tienen escasa o nula influencia y que tienen en cambio importantes efectos sociales y ambientales.
• La confusión, superposición y, muchas veces escasa cooperación y poca transparencia de las administraciones públicas actuantes sobre el mismo territorio.
• La relativa debilidad legal y financiera en el marco regional metropolitano de los gobiernos locales que les impide jugar el rol integrador para el cual están más capacitados.
• La no adecuación entre las estructuras políticas representativas y las dinámicas sociales del territorio (los gobiernos locales representan a los durmientes, pero solo en parte a los usuarios del mismo).
• La existencia de colectivos de población que no tienen reconocido el status de ciudadano y que por su misma existencia niegan uno de los valores esenciales de la ciudad: la igualdad en el espacio público y en el uso de las libertades urbanas.
Un gobierno democrático del territorio requiere un ambicioso proyecto
de innovación política. Este proyecto difícilmente
saldrá de las instituciones y tampoco de las cúpulas políticas
espontáneamente. Es un proceso que debe desarrollarse primero en la vida
social y cultural. Algunos elementos innovadores ya apuntan como:
• El nuevo territorio regional metropolitano lo construye una estrategia concertada entre instituciones que a su vez debe dar lugar a una nueva forma de gobierno de este territorio. En general no parece ni viable ni razonable crear una nueva institución que se superponga a las muchas ya existentes. Algunas soluciones más realistas y menos incrementalistas pueden ser:
• La aplicación sistemática del principio de subsidiaridad supone no solo descentralizar a favor del nivel regional-local todas aquellas competencias y funciones ejercitables en este nivel, sino también atribuir a la institución territorial la coordinación de los programas y proyectos concertados. Este mismo principio supone descentralizar o preservar a favor de los entes municipales y barriales aquellas funciones que requieren más proximidad. En el caso de las grandes ciudades la descentralización es un proceso, en muchos casos, incipiente, cuyo desarrollo debiera permitir una participación mucho más intensa y variada de la sociedad civil. Sin embargo, hay que tener en cuenta las tendencias insolidarias que se expresan en los micro territorios (p. ej. suburbios ricos en Estados Unidos y cada vez más en otros países) que en nombre de la subsidiaridad, la descentralización y la sociedad civil, tienden a independizarse de la institución regional, metropolitana o municipal de una gran ciudad y a sustituir su participación en los impuestos por la privatización de los servicios. Por ello es preciso mantener siempre un equilibrio entre gobernabilidad regional-metropolitana y descentralización local-barrial. Es decir, entre eficacia social y participación, entre subsidiaridad y solidaridad.
• En el marco legal y financiero básico de las grandes unidades políticas (Unión Europea, estados, regiones autónomas) las relaciones entre poderes públicos tienden a ser más contractuales que jerárquicas y más basadas en la cooperación, que en la compartimentación. No olvidemos que son más complicadas las relaciones públicas-públicas que las públicas-privadas. Aun siendo distintas, estos dos tipos de relaciones plantean un reto político-jurídico. Es necesario innovar en las figuras y en los procedimientos para combinar la flexibilidad con la transparencia y la agilidad en las actuaciones con la preservación de los intereses colectivos a medio o largo plazo. En este período de transición hacia nuevas regulaciones, es preciso actuar muchas veces en los límites de la legalidad, o mejor en ámbitos de alegalidad, lo cual puede conducir a la arbitrariedad y a la corrupción. Sin embargo, no es éste el único riesgo. Las reacciones judiciales, mediáticas y sociales ante estas desviaciones de la acción pública conducen a construir múltiples sistemas cautelares y a un auto control paralizante de los responsables públicos.
•
El
mejor control es el que puede ejercer el conjunto de la ciudadanía
mediante la información más transparente y la multiplicación
de las posibilidades de participación de todos los colectivos
sociales. Hoy se habla más de participación ciudadana que política.
Sin embargo, no es difícil constatar que las prácticas políticas
y administrativas son tan reacias a innovar en los mecanismos participativos
como, incluso, reticentes ante el desarrollo de las posibilidades de los ya
existentes. Los programas y proyectos urbanos se presentan casi siempre de tal
forma que difícilmente son entendibles por los ciudadanos. No se utilizan
medios que serían más comprensibles y motivadores, como maquetas,
videos, simulaciones, etc. Se evitan las consultas populares y hay poca sensibilidad
respecto a tramitar las iniciativas ciudadanas. Algo tan elemental como el presupuesto
participativo aparece aun como la excepción. No se trata ahora de exponer
los mecanismos posibles de participación que el autor, entre otros, ha
expuesto ya en otras ocasiones (23). Si que queremos llamar la atención
sobre lo que nos parece el principal obstáculo al desarrollo de la participación
ciudadana. No es sólo el marco legal existente casi siempre limitativo
y, obviamente, poco abierto a la innovación. Ni tampoco la eventual debilidad
de las organizaciones de la sociedad civil, o su insuficiente iniciativa para
incidir en las políticas públicas. Todo ello puede contribuir
a explicar que la innovación política en cuanto a la participación
ciudadana progresa con grandes dificultades. Pero, el principal obstáculo
nos parece que reside en la alianza de facto que se da en las instituciones
entre la partitocracia y la burocracia. La participación ciudadana solo
progresa si cuestiona y transforma la vida política local.
ÀQué innovación política local es posible y deseable?
Aquella que permite establecer una separación Ð confrontación
con el sistema político estatal. Precisamente porque consideramos muy
necesarias unas relaciones contractuales entre las Administraciones se precisa
primero un proceso de ruptura entre la política estatal y la política
local. Esta ruptura debe darse por lo menos en tres aspectos: la cultura política,
el sistema representativo y la conquista de competencias. La cultura política
supone el proceso de legitimización y de hegemonización de los
valores y objetivos implícitos en los temas ya al orden del día
de la subsidiaridad, el gobierno de proximidad, la participación ciudadana,
el federalismo, la identidad local Ð regional - nacional (no estatal), la autodeterminación.
Es un proceso en marcha que aunque en algunos planteamientos y lenguajes pueda
parecer a veces arcaico, es terriblemente moderno. Es la otra cara, imprescindible,
de la gobalización y la mejor respuesta al proceso paralelo de debilitamiento
del estado centralizado.
El sistema representativo local/regional debe distinguirse claramente del estatal y supraestatal (europeo, etc.). Los partidos, coaliciones o agrupaciones electorales no deberían ser los mismos. Más claro: los partidos políticos de ámbito estatal no deben presentarse a las elecciones locales. Algunos ejemplos (Canadá, California) demuestran la viabilidad de esta distinción. Somos conscientes de las perversiones posibles de un sistema político local independiente: caciquismo, insolidaridad, populismo, etc. Estas perversiones pueden darse también a otros niveles, con menos transparencia y más dificultades para combatirlas. El ámbito urbano-regional es por otra parte suficientemente grande y heterogéneo para que en él arraiguen también valores universalistas. Sin secesión del sistema político-representativo no hay confrontación y conquista de cotas significativas de poder ciudadano.
La conquista de competencias es la consecuencia necesaria de lo anterior. Hoy sabemos que el espacio urbano-regional es el que determina en gran medida la productividad, la sostenibilidad, la competitividad de la economía, la cohesión social y la identidad cultural, y la gobernabilidad. No es posible que su sistema político-legal sea débil y subordinado, que no se le reconozcan ni las capacidades ni los medios para hacer lo que debe hacer. El gobierno democrático del territorio exige conquistar competencias en promoción económicas, justicia y seguridad, infraestructuras y equipamientos del territorio, bienestar social, cultura y medios de comunicación social (24).
ÀQuién puede conquistar estas competencias y recursos necesarios? ÀCómo? En términos generales no es posible precisar, puesto que los contextos políticos, legales, territoriales, etc., son muy distintos. Pero, es posible hacer algunas consideraciones generales que no siempre se tienen en cuenta.
La conquista supone iniciativa, conflicto y riesgo. También legitimidad, fuerza acumulada, alianzas y negociación. La iniciativa puede surgir de la institución política local o de un movimiento cívico, incluso de un colectivo social o profesional. Veamos algunos ejemplos:
• La conquista de espacios y de edificios susceptibles de tener un uso público están en manos de entes públicos o privados que los tienen subutilizados o congelados. Ya nos hemos referido a la necesidad de revertir a la ciudad terrenos militares, portuarios, industriales desactivados, etc. A otra escala algo parecido ocurre con edificios más o menos abandonados y que ha dado lugar al fenómeno okupa. Esta conquista no se dará únicamente por medio de demandas respetuosas de los marcos y de los procedimientos legales. Es preciso tener iniciativas para crear movimientos de opinión favorable, situaciones de hecho mediante ocupaciones simbólicas o continuadas, recursos legales ante tribunales superiores (p. ej. europeos frente a los estatales, etc.).
• La existencia de la justicia local y de cuerpos de policía dependiente del poder local y/o regional. Sin capacidad de ejercer competencias de seguridad y de disciplina, de justicia y de sanción, no hay poder político. Es un campo en el cual los poderes de los Estados son especialmente susceptibles de perder su supuesto monopolio. La resistencia a una real descentralización de las funciones de seguridad y de justicia tiene el efecto perverso de la privatización por un lado, y la violencia urbana por el otro.
• la revolución en los medios de información y comunicación ha convertido en obsoletos el marco político y legal en que se desenvuelven. LA construcción de una democracia local telemática exige que el poder político local-regional pueda regular, programar y gestionar las TIC (tecnologías de información y comunicación) en su ámbito en un marco global que garantice el uso social y de participación ciudadana.
• La indefensión de los ciudadanos en tanto que usuarios y consumidores, el respeto de sus derechos ambientales y a la calidad de vida, a la privacidad, debería obligar a las instituciones políticas más próximas y a las administraciones dependientes de ella a actuar de oficio como defensoras de los derechos genéricos de los ciudadanos y por lo tanto a enfrentarse con los organismos públicos o privados cuyas actuaciones concretas los vulneren, aunque al hacerlo se apoyen en el derecho positivo o en la inercia administrativa.
• La promoción económica y la generación de empleo, la implantación de formas de "salario ciudadano" y la ejecución de políticas que combinan la productividad, la sostenibilidad y la cohesión social, exigen de los poderes locales una capacidad de coordinar los grandes proyectos urbanos, de desarrollar proyectos empresariales mixtos, de disponer de recursos ahora centralizados (p. ej. de obras públicas, de la seguridad social y de las instituciones de empleo) y de asumir unas competencias legales (de regulación de las actividades económicas y de sus impactos ambientales, de expropiación, etc.) de los que ahora casi nunca disponen.
• La identidad cultural, que en casos cada vez más numerosos adquiere o recupera una connotación "nacional" sin ser estatal, requiere para ser defendida y desarrollada una capacidad de autogobierno en educación, regulación de los medios de comunicación social de masas, uso público de la lengua y de los elementos simbólicos de una comunidad (p. ej. fiestas, monumentos, museos, etc.) que la tradición unitarista o centralista de los Estados acepta difícilmente. El anacronismo hoy es esta tradición que se considera moderna en el siglo XIX.
• La existencia de sectores de la población que no tienen reconocido el status de ciudadano plantea un problema especialmente delicado. El status de ciudadanía (derechos políticos, civiles y sociales que hacen una sociedad de iguales) va aun ligado a la nacionalidad que atribuye el Estado. Los no ciudadanos por otra parte niegan el valor integrador de la ciudad y su "capitis diminutio" contribuye a la xenofobia, al racismo, a la exclusión social y cultural y a la sobre explotación. La moral cívica se enfrenta a la legalidad estatal. El derecho a la ilegalidad, a defender a los "ilegales", nos parece obvio.
En todos estos casos aparece precisamente como elemento común la necesidad de ampliar los márgenes de la legalidad. Somos conscientes que el derecho es la garantía de justicia y que proclamar la ilegalidad como práctica social en un Estado de derecho puede entenderse como propiciar la arbitrariedad y el privilegio de los fuertes. Y no sólo resulta paradójico el mismo concepto de derecho a la ilegalidad, sino también el reclamar este derecho para instituciones del propio Estado, las locales o regionales, a las que además hemos tildado, en tanto que instituciones ocupadas por cúpulas partidarias y administrativas renuentes a la innovación política.
Todo esto es cierto, si se analiza estáticamente. Pero, no lo es tanto si lo vemos como un proceso en el que intervienen dialécticamente los movimientos sociales ciudadanos y la evolución de la opinión pública, el reforzamiento, por la vía de la renovación y de la confrontación con los Estados y los marcos legales estrechos, de los poderes locales y regionales y el desarrollo de contradicciones en el seno de las instituciones políticas y judiciales del Estado y de las instituciones supraestatales.
El derecho a la ilegalidad es eficaz si se apoya en valores y principios universales que están recogidos en las Constituciones y Declaraciones de derechos nacionales e internacionales. Es decir, la ilegalidad jurídica es relativa y se apoya en la legitimidad moral o social (25)
La iniciativa alegal y sobre todo ilegal de una institución política debe contar con un apoyo social muy fuerte en su territorio para que no conduzca a un fracaso que signifique un retroceso en vez de un progreso. Esta iniciativa será tanto más eficaz cuanto más pueda incidir en las contradicciones del sistema político y jurídico en cuyo marco se realiza. El éxito de la iniciativa no consistirá únicamente en que se consiga inmediatamente el objetivo perseguido (muy difícil casi siempre), sino que se inicie o se acelere un proceso de cambio político y legal.
Los movimientos ciudadanos y las instituciones políticas locales y regionales deben por lo tanto tomar iniciativas que se apoyen en la legitimidad de los valores que las justifican, que cuenten con un apoyo social fuerte y que respondan a problemáticas que les son propias. A partir de lo cual hay que tomar la decisión de impulsar acciones destinadas a cambiar el marco legal ejerciendo una fuerza que inevitablemente, en muchos casos, va más allá de la legalidad específica y de la práctica administrativa. Pero, con un objetivo claro: convertir el derecho a la ilegalidad en la legalidad de los derechos necesarios y legítimos.
El desafío político de la globalización
para ciudades y ciudadanos
ÀLas ciudades deben resignarse a ser continentes pasivos de las problemáticas sociales, culturales, ambientales... derivadas de la globalización y de la pérdida de capacidad reguladora de los poderes públicos estatales y supraestatales?
Si la ciudad es lo que se supone que debe ser, un lugar y una comunidad, con capacidad de autogobierno, si hoy es también un territorio articulado que en las regiones más desarrolladas y urbanizadas convierte a la ciudad en un sistema de ciudades. Si este espacio tiene vigencia económica, busca la cohesión social, tiene identidad cultural (o la construye), es capaz de definir estrategias de desarrollo concertados entre instituciones locales-regionales y sociedad civil. Entonces Àse le puede negar el derecho y la posibilidad de ser un actor respecto a los contenidos problemáticos que asume? Un actor que reclama intervenir en los procesos que generan los problemas de la ciudad y en las políticas con que se les da respuesta.
El desafío político de la ciudad en la globalización es el de obtener un reconocimiento de actor político a escala global, más allá de su territorio y más allá de las cada vez más artificiales fronteras de ÇsuÈ Estado.
El mundo actual exige un planteamiento ÇglocalizadorÈ, una articulación de lo local-global (26).
ÀCómo puede darse esta articulación?
La cultura política y jurídica debe asumir la anacronía de monopolio que pretenden tener los Estados de ser los únicos sujetos políticos de las relaciones internacionales y de basar su legitimidad para ello en ser detentadores de la soberanía. Hoy en la vida política internacional existen por encima de los Estados los organismos internacionales, NN.UU. y otros menos políticos, pero que toman decisiones importantes a veces con escasa presencia de los Estados de las partes afectadas (27). Además de la Unión Europea se desarrollan otras uniones políticas y económicas supraestatales. Por otra parte por debajo de los Estados, sin contar los grupos económicos (que tienen más fuerza que muchos Estados), se desarrollan redes y asociaciones civiles, de ONGs, de profesionales,... y de ciudades y regiones. Es el nuevo Çtiers étatÈ de la revolución francesa que pugna por ser reconocido por los otros dos.
Los poderes locales y regionales reclaman su presencia en los organismos y conferencias internacionales y también en los procesos de elaboración y de seguimiento de los programas que los afectan directamente. Se proponen como partners tanto de los organismos internacionales como de los estatales. De hecho empiezan a ser normales en la Unión Europea programas a tres bandas (europea, estatal, local o regional).
Otra dimensión de la glocalización es la importancia que adquieren los grandes ejes y las macroregiones que constituyen un muchos casos sistemas de ciudades transfronterizas, es decir que atraviesan fronteras. Es un caso frecuente en Europa (28). Estos ejes y macroregiones tienden a concertar proyectos y crear estructuras de coordinación. Incluso se habla de ciudades metropolitanas transfronterizas (entre Francia y Bélgica, Alemania y Francia, Suiza y Alemania, etc.).
Una tercera dimensión de la glocalización es la reivindicación de las instituciones locales y regionales de obtener una garantía y una protección política y jurídica de su autonomía y de sus derechos en los marcos estatal y supraestatal de los organismos internacionales tanto políticos, como judiciales. Es decir, incluso a ser defendidas contra su propio Estado. Algunos progresos se han hecho en este camino como la Carta de Autonomía Local aprobada por el Consejo de Europa, ratificada por la mayoría de los Estados Europeos (lo cual es aun preceptivo para que los acuerdos internacionales sean aplicables a cada Estado... excepto cuando las grandes potencias imponen resoluciones del Consejo de Seguridad de NN.UU) y que ha servido de base a algunas sentencias del Tribunal Europeo.
Estamos en los inicios de un cambio histórico. Pero solo en los inicios. Los organismos internacionales son poco receptivos tanto por la pesadez y opacidad de sus burocracias, como por el dominio político que ejercen en ellos los gobiernos de los Estados. Estos gobiernos y su alta Administración no toleran fácilmente la intromisión de los poderes locales y regionales que introduce, es cierto, una considerable dosis de complejidad a la ya existente, aunque también facilita la elaboración y el seguimiento de políticas adecuadas a cada situación territorial. La resistencia de gobiernos y altas administraciones nos parece que se debe no tanto a razones funcionales ni a principios políticos, sino al afán de mantener su status de privilegio en los sistemas políticos de cada país. Un cambio solo se producirá si regiones y ciudades generan una relación de fuerzas que progresivamente imponga su presencia en la vida internacional. Este proceso se ha iniciado ya en Europa por la presión del CMRE (Consejo de Municipios y Regiones de Europa), de la ARE (Asociación de Regiones de Europa), de Eurociudades y de otras organizaciones de ciudades y municipios.
La presencia activa de los gobiernos locales y regionales no equivale a un reconocimiento de la dimensión global de la ciudadanía en nuestra época. Es cierto que la presencia de las instituciones políticas de proximidad significa en sí misma una democratización de la vida política institucional, por su relación directa con las problemáticas específicas de cada territorio y de sus gentes. Por los tanto esta presencia emergente de las ciudades en la escena mundial es un progreso de la ciudadanía. Pero no es suficiente. En la globalización se produce un considerable déficit democrático. Los capitales, las informaciones, sectores minoritarios y privilegiados, de empresarios y profesionales, disponen de una capacidad y de unos derechos para actuar en el mundo global de los que no disponen las mayorías de ciudadanos. Es suficiente citar tres ejemplos
• el acceso restringido a los grandes medios de comunicación social y el predominio de las ofertas de TIC dirigidas a demandas solventes
• la no adecuación entre los ámbitos de las decisiones económicas y las de la negociación de las relaciones de trabajo y de las políticas sociales.
• Las limitaciones de las migraciones que son mucho mayores que las que tiene el capital.
Sobre el déficit de ciudadanía en un marco global, en este caso europeo, nos remitimos el Informe sobre la ciudadanía europea (29). Queremos destacar especialmente la distinción que propone entre nacionalidad y ciudadanía. Lo cual permitiría a los Çnacionales extracomunitariosÈ adquirir la ciudadanía europea sin que ello conllevara adquirir la nacionalidad de un país de la Unión Europea pero si equipararse en derechos. La ciudadanía no puede ser ya un atributo que concede exclusivamente el Estado. Los poderes locales y regionales y los entes supraestatales deben poder también definir y atribuir el conjunto de derechos y deberes que iguala a las gentes de territorios que son a la vez subestatales y globalizadoras. Nuestra época exige un replanteamiento de la base territorial e institucional de los derechos y una ampliación de los mismos.
Conclusiones
Nuevos derechos ciudadanos como respuesta política a los nuevos desafíos del territorio
Los desafíos y sus respuestas exigen por su novedad una acción política nueva. Esta acción política difícilmente puede salir de las instituciones y de los partidos políticos posicionados en ellas que tienden normalmente a conservar el sistema que les garantiza la representación y el acceso a los puestos de gobierno. Hay una contradicción entre el respeto del Estado de derecho sin lo cual la democracia se pervierte por el uso arbitrario de la fuerza y la transformación de este mismo Estado, que si no se produce también lleva a la perversión del Estado de derecho por su incapacidad de responder eficazmente a los procesos excluyentes y a los nuevos desafíos. Transformación que difícilmente impulsan las cúpulas políticas y jurídicas del Estado, casi siempre conservadoras del sistema que les concede el poder.
ÀCómo salir de este Ç impasse È? ÀCómo ir más allá, de las llamadas retóricas a la sociedad civil y a la iniciativa ciudadana? ÀCómo hacer que las propuestas no sean utópicas, sino Çeutópicas È, situadas en el tiempo y en el espacio posibles, en un futuro más próximo que lejano y viables en unos lugares que las pueden recibir, concretar y realizar?
En primer lugar, no hay que ver el sistema político institucional como un todo homogéneo. No solamente por las lógicas diferencias ideológicas y de interés entre partidos políticos, sino también por como viven las contradicciones entre valores y principios generales por un lado y normas y prácticas políticas y administrativas por otro (30). Otra contradicción bien evidente es la que se da entre, el ámbito político institucional local-regional y el estatal. Es bien sintomática la revitalización o la aparición ex novo de movimientos políticos Ç regionalistas È o nacionalitarios en Europa, el auge del Ç municipalismo È tanto en Europa como en América, y la emergencia de liderazgos fuertes en estos ámbitos (31).
Por lo tanto, el ámbito institucional, tanto político como judicial, ejecutivo como legislativo, supraestatal (europeo) como estatal y sobre todo local y regional, pueden ser receptores en muchos casos y impulsores en otros, aunque menos, de propuestas innovadoras. En cada caso ante cada tipo de propuestas se manifestarán contradicciones diferentes. P. ej. la renovación democrática de la política europea encuentra mucho más eco en el Parlamento europeo que en los Consejos de ministros (que representan a los gobiernos estatales). La modificación de los sistemas electorales encuentra una fuerte resistencia en los partidos estatales y es en cambio esencial para reforzar el ámbito político regional-local.
Las propuestas renovadoras no pueden depender únicamente de lo que ocurra en un ámbito contradictorio, pero en el que predomina el conservacionismo, como es el institucional. Las contradicciones emergerán si hay una presión política exterior a las instituciones, social, cultural, que desarrolle iniciativas que impacten a la opinión pública y modifique la relación de fuerzas o el equilibrio establecido y que se concrete en propuestas de cambiar tanto normativas, como prácticas en la vida institucional. Por lo tanto, sin movimientos cívicos no habrá cambio político y si no lo hay tampoco habrá respuesta eficaz a los nuevos desafíos del territorio.
Estos movimientos surgen de las propias contradicciones generadas por los desafíos analizados anteriormente. Las estrategias sobre el territorio, la Çdemanda È de ciudad y de espacio público, la reivindicación del reconocimiento social, político y jurídico, el rechazo a la exclusión, la exigencia de participación y de comunicación, etc. incitan a la acción a diversos colectivos de población en tanto que ciudadanos o ÇdemandantesÈ de ciudadanía.
Ahora bien, en la medida que nos encontramos ante problemáticas nuevas se requiere también una cultura política nueva que construya un discurso que proporcione legitimidad y coherencia a los movimientos cívicos. Si no es así se corre el riesgo de acentuar la fragmentación territorial y sociocultural, de dar una imagen anacrónica o corporativa de las iniciativas cívicas (que puede ser real si les falta un anclaje universalista) y de depender únicamente de cómo se resuelvan en cada caso las contradicciones en el sistema institucional establecido.
Por esta razón estamos en un periodo en el que el rol de los Çintelectuales È (en un sentido ÇgramscianoÈ) se convierte en decisivo (32). Si a finales del siglo XVIII se construyeron las bases de la cultura democrática en un sentido civil y político, que tuvieron su máxima expresión en las revoluciones americana y francesa pero que solo se ÇuniversalizaronÈ y aun parcialmente en los siglos siguientes. Si a finales del XIX el movimiento obrero y socialista puso en primer plano la cuestión de los derechos económicos y sociales, que dieron lugar a las revoluciones de base proletaria y, sobretodo, al welfare state. Ahora nos corresponde asumir no solo el combate por la plena realización y su adecuación a las circunstancias actuales, de estos valores y objetivos universalistas, sino también los nuevos valores y objetivos que nos permitan dar respuesta a los nuevos desafíos (que a veces se denominan derechos 3» generación, especialmente en la cultura de la ecología política).
Nos parece que un camino útil es el seguido históricamente por todos aquellos que han promovido el cambio en nombre de los derechos de las personas. Es decir, en nombre de la ciudadanía, de los sujetos activos e iguales en derechos. La revolución americana se presenta como una exigencia de ciudadanía (cuya expresión más radical y muy actual es Thomas Paine). La revolución francesa proclama los Ç derechos del hombre È y define a todos los franceses como Ç citoyens È (tan es así que los partidarios del Ç ancien regime È se les denomina miembros del Ç partido de los extranjeros È. El movimiento obrero y socialista parte de la crítica de la contradicción entre derechos formales y derechos reales, entre las posibilidades que ofrece la nueva sociedad industrial y las opresiones y exclusiones a las que da lugar. Siempre en todos los procesos de cambio hay un punto de partida común: la exigencia de unos derechos que aparecen como legítimos pero negados a muchos, como potenciales pero no realizados. El objetivo histórico del socialismo europeo así como de los movimientos populares latinoamericanos del siglo XX ha sido convertir a las clases trabajadoras y en general a los excluidos en ciudadanos. Y en consecuencia su objetivo político principal fue conquistar los derechos que los harán ciudadanos mediante nuevas instituciones económicas, sociales y políticas (welfare state, planificación económica, contractualización de las relaciones laborales, etc.).
Ahora y para concluir este trabajo vamos a intentar aportar una contribución a esta redefinición y ampliación de derechos de la ciudadanía a partir del tipo de respuestas que hemos dado a los desafíos citados en los puntos anteriores. Todo ello sin pretender ni mucho menos proponer un catálogo exhaustivo.
Derecho al lugar: la gente tiene derecho a mantener su residencia en el lugar donde tiene sus relaciones sociales, en sus entornos significantes. O a tener otro de su libre elección.
Derecho al espacio público y a la monumentalidad: es el complemento necesario del anterior. Hay que dotar los lugares de significado y de calidad urbana.
Derecho a la identidad colectiva dentro de la ciudad: la organización interna del espacio urbano debe facilitar la cohesión sociocultural de las comunidades (barriales, de grupos de edad, étnicas, etc.)
Derecho a la belleza, al lujo del espacio público, a la visibilidad de cada zona de la ciudad. Cada parte de la ciudad debe tener su atractivo para los otros.
Derecho a la movilidad y a la accesibilidad: hay que tender a igualar las condiciones de acceso a las centralidades y la movilidad desde cada zona de la ciudad metropolitana.
Derecho a la centralidad: todas las áreas de la ciudad metropolitana deben poseer lugares con valor de centralidad y poder acceder con igual facilidad a los centros urbanos o metropolitanos.
Derecho a la ciudad: es la suma de los derechos anteriores, es decir el derecho de ejercer el conjunto de libertades urbanas. La oferta urbana global debe ser accesible, conocida y con posibilidad de ser usada por todos los que viven en la región metropolitana.
Derecho al acceso y al uso de las tecnologías de información y comunicación: Las administraciones públicas no solo deben proteger y garantizar este derecho sino también utilizar las TIC para democratizar realmente al acceso de todos a los servicios de interés general.
Derecho a la ciudad como refugio: La ciudad debe asumir áreas de refugio para aquellos que por razones legales, culturales o personales necesiten durante un tiempo protegerse de las instituciones, en tanto que éstas no son capaces de protegerlos . Por otra parte estas áreas - refugios forman parte de la oferta urbana como aventura transgresora (33).
Derecho a la protección por parte del gobierno de proximidad ante las instituciones políticas superiores y las organizaciones y empresas prestadoras de servicios: El gobierno local debe actuar de defensor de oficio de los ciudadanos en tanto que personas sometidas a otras jurisdicciones y también en tanto que usuarios y consumidores.
Derecho a la justicia local y a la seguridad: Hoy la justicia es inaccesible para la mayoría de ciudadanos (por su coste, lentitud, etc.,). La seguridad es vista principalmente en términos de represión y se plantean políticas de seguridad sobre todo cuando la Çinseguridad È afecta a sectores medios y altos y a agentes y representantes de las instituciones. La justicia local, de base municipal y la seguridad como actuación concertada entre la institución local y la sociedad civil organizada es hoy una demanda inaplazable de las mayorías ciudadanas, en la medida que puede asegurar una prevención más eficaz y si es preciso una reacción sancionadora más rápida.
Derecho a la ilegalidad: paradójicamente tanto los colectivos sociales como, a veces, las instituciones locales deberían asumir el coste de promover iniciativas ilegales o alegales para convertir una demanda no reconocida en un derecho legal (p. ej. para obtener la reversión de uso de espacio público congelado por una institución estatal).
Derecho a la innovación política: los gobiernos locales y regionales deben recoger las demandas sociales para innovar en cuanto a sistemas electorales, mecanismos de participación, instrumentos de planeamiento y de gestión, etc. (p.ej. el planeamiento estratégico es una innovación política aun no recogida por el derecho público).
Derecho al empleo y al salario ciudadano: el ámbito urbano-regional debe garantizar un rol social que proporcione ingresos monetarios es decir renumerados al conjunto de la población activa. Además de las iniciativas generadoras de empleo (p. ej. servicios de proximidad, ecología urbana, etc.) es en este ámbito que se pueden experimentar y gestionar algunas formas de Ç salario ciudadano È.
Derecho a la calidad del medio-ambiente: como derecho a una calidad de vida integral y como derecho a preservar para las generaciones futuras. Este derecho incluye el uso de los recursos naturales y energéticos, el patrimonio histórico-cultural y la protección frente a las agresiones a la calidad del entorno (contaminaciones, congestiones, suciedad, fealdad, etc.).
Derecho a la diferencia, a la intimidad y a la elección de los vínculos personales: nadie puede sufrir discriminación según sus creencias, sus hábitos culturales o sus orientaciones sexuales, siempre que se respeten los derechos básicos de las personas con las que se relacione. Todo tipo de vínculo personal libremente consentido (p. ej. parejas homosexuales) merecen igual protección. No hay un modelo de vida personal o familiar que tenga derecho a más protección que otro.
Derecho de todos los residentes en una ciudad a tener el mismo status político-jurídico de ciudadano: y por lo tanto igualdad de derechos y responsabilidades. La ciudadanía debe distinguirse de la nacionalidad (que en el marco de la globalización y de las uniones políticas supraestatales debe perder su actual carácter absoluto es decir la facultad de proporcionar un estatuto diferenciado). Es la relación con un territorio - con un entorno social lo que debe determinar el estatuto legal.
Derecho a que los representantes directos de los ciudadanos tanto institucionales (gobierno local y/o regional) como sociales (organizaciones profesionales, económicas, sindicales, territoriales, etc.) participen o accedan a las conferencias y organismos internacionales que tratan cuestiones que las afectan directamente.
Derecho de los ciudadanos a igual movilidad y acceso a la información similar al que poseen los capitales privados y las instituciones públicas. Derecho a acceder a todo tipo de información emanada de los organismos públicos y de las empresas de servicios de interés general. Derecho a la movilidad física completa en los espacios políticos y económicos en los que se encuentran inmersos. Derecho al uso social de las actuales tecnologías de información y comunicación, especialmente en las relaciones con las Administraciones públicas (p. ej. ventanilla única).
Derecho de los gobiernos locales y regionales y de las organizaciones, ciudades a constituir redes y asociaciones que actúen y sean reconocidas a escala internacional. Este derecho incluye tanto el reconocimiento por parte de las NN.UU. y de todos sus organismos y programas como de organizaciones mucho menos transparentes (como la Organización mundial del comercio o el Banco Mundial). La regulación de los procesos globalizados no la realizarán únicamente los gobiernos de los Estados y los grandes grupos económicos como el fracaso del AMI acaba de demostrar. Ver referencias citadas en nota 26.
Derecho a desarrollar una identidad colectiva como comunidad de ámbito regional-urbano y a conquistar la cota de autogobierno que ésta misma comunidad determine libremente, con la sola condición de que no excluya a ningún habitante del territorio de ninguno de los derechos de los ciudadanos del mismo.
El desarrollo y la legitimación de estos derechos dependerán de un triple proceso:
• Un proceso cultural, de hegemonía de los valores que están en la base de estos derechos y de explicitación o especificación de los mismos.
• Un proceso social, de movilización ciudadana para conseguir su legalización y la creación de los mecanismos y procedimientos que los hagan efectivos
• Un proceso político-institucional para formalizarlos, consolidarlos y desarrollar las políticas para hacerlos efectivos.
En la medida que en muchos casos estos derechos aparecen como una novedad política y no tienen aun el suficiente arraigo social, el rol de los intelectuales, a la vez como fuerza sociocultural y como colectivo capaz de definir los contenidos y las motivaciones de estos derechos, es hoy fundamental. En esta etapa histórica el desafío que el territorio plantea a la intelectualidad exige un gran coraje moral y una considerable audacia política.
Notas
Sobre la ciudadanía europea ver también el Informe del Comité de Expertos o Comité Pintasilgo sobre los derechos cívicos y sociales (Comisión Europea, Bruselas 1996), el reciente libro de Catherine Withol de Wenden (Fondation Nationale de Sciences Politiques, Paris 1997) y Europ Magazine-Europartenaires (Paris, mayo 1998), P. Herzog (Reconstruire un pouvoir politique Ð La Decouverte, Paris 1997) y Europe contre le racisme (Forum Alternatives Européennes, Paris 1997).