Hi ha tres tipus d’instruments d’execució del pressupost de la despesa a l’abast d’aquells ens que tenen la facultat de transferir fons públics, i són: el contracte, el conveni i la subvenció.
-
El contracte onerós és un acord de voluntats entre dues persones (o parts), a través del qual un s’obliga a acomplir quelcom determinat (una prestació) a canvi d’un preu (onerós).
-
El conveni és l’acte formal en el qual es plasma la concurrència de voluntats entre dues o més parts per col·laborar en la consecució de finalitats d’interès comú. S’adopta en una posició d’igualtat i es formalitza per escrit.
-
El caràcter de la subvenció es pot entendre com el fet que, si bé l’acte de concessió és un acte unilateral, necessita per a la seva eficàcia l’acceptació del beneficiari, atorgada en aquests casos a través de la corresponent subscripció del conveni instrumental.
El primer que ens cal per determinar l’instrument més adequat és definir qui és el promotor de l’activitat i quina és la partida pressupostària a la qual caldrà acudir.
Per definir el promotor de l’activitat és important trobar els elements diferenciadors que caracteritzen l’activitat de servei públic davant de l’activitat de foment, que és aquella en què l’administració incentiva una activitat de particulars, essent el receptor dels fons públics el promotor de l’activitat incentivada.
Per tant, serà una activitat de prestació quan l’actuació de l’administració sigui la de prestar el servei d’una activitat pública i de competència de l’òrgan que la realitza, i serà una activitat de foment quan el que es pretén és estimular activitats que es consideren d’interès públic, però que no són necessàries per al compliment d’una competència pròpia de l’administració actuant.
-
Si l’administració actua com a promotor en l’àmbit de les seves competències i el negoci és bilateral, l’expedient s’haurà de tramitar com un contracte.
-
En canvi, en el cas que el promotor de l’activitat sigui l’agent receptor dels fons sense que hi hagi contraprestació per a l’administració, el negoci cal qualificar-lo de subvenció.
Un exemple de l’ús inadequat de la figura del conveni és l’esdevingut en el cas Palma Arena de l’Ajuntament de Madrid, en què es va dictar que:
“Los hechos relacionados con el Palma Arena reflejan que presuntamente se utilizó la figura del convenio cuando debía haber sido un contrato y, además, las actuaciones se llevaron a cabo por entidades no sujetas al control previo de legalidad.”
I aquesta resolució s’explica pels fets que segueixen:
-
La modalitat contractual a través de contractes de col·laboració (convenis), aliens al concurs públic conforme a la normativa reguladora en matèria de contractes.
-
El fet que tots aquests convenis van venir precedits de reunions i trobades dels responsables polítics, en les quals ja es va verificar l’adjudicació verbal.
-
Les irregularitats que es van produir en la tramitació dels expedients incoats per “vestir el sant”.
-
La laxitud amb què es van atorgar aquests negocis quant a la determinació del preu, sense estudis econòmics previs ni justificació de les necessitats que calia satisfer.
-
El descontrol en l’execució quant a la justificació de les despeses, desproporcionades en relació amb l’objecte de la prestació.
-
El desviament dels ingressos obtinguts per l’entitat privada adjudicatària vers paradisos fiscals.
-
El vel d’entitat sense afany de lucre amb què actuava l’entitat privada adjudicatària.